大埔宏福苑一場火警，留下難以磨滅的傷痛，也掀開本港舊樓維修監管體系積累多年的問題。

由陸啟康法官領導的獨立委員會，經過近十個月努力，發布厚達千頁的報告，還原宏福苑火警真相，揭示相關制度漏洞，提出120項建議。

樓宇安全，從來不是單一部門、單一群人的責任。政府須補足制度漏洞，專業界須恪守操守，執法機構須持續打擊圍標行為，業主亦須在資訊透明的前提下參與大廈管理。各方能否各司其職、互相補位，將直接影響這120項建議的落實成效，也是衡量改革是否達到預期目標的關鍵指標。\大公報記者 鄭文迪

因應獨立委員會報告，政府推出一套系統性改革方案：立法將樓宇維修圍標刑事化，修訂《競爭條例》，嚴打樓宇維修招標的反競爭行為；改革《建築物條例》，加強建築物料、承建商與專業人士監管，提高罰則；成立公營房屋樓宇管制組，取代舊有的獨立審查組；籌設樓宇維修支援及服務局，以第三方服務協助業主處理維修招標、評標；由政務司司長陳國基主持督導委員會，統籌百多項建議的推進；構建跨部門中央數據系統，整合巡查、違規、定罪紀錄，運用人工智能做風險預警；勞工處落實地盤全面禁煙新規，持續加強地盤執法巡查；公務員敍用委員會啟動行政問責調查，釐清公務員隊伍內部的責任問題。

一 連續的風險鏈 防護機制環環失效

很多公眾或會將宏福苑事故簡化為「承建商使用易燃棚網引致大火」，但獨立委員會的調查揭示，事故是一條連續的風險鏈，任何一個環節能夠及時攔截，悲劇都有機會避免。

悲劇原本可以避免

第一環，是工地物料與防火分隔遭到人為破壞。肇事大廈當時進行大型維修工程，承建商被發現使用不符合規格、非阻燃的棚架圍網，搭配易燃發泡膠等臨時物料；更關鍵的是，為方便施工，承建商在本來作為垂直防火屏障的走火樓梯牆身開設洞口，業界俗稱「生口」。香港高密度住宅火警的致命風險，在於火勢可透過光井的煙囪效應極速垂直蔓延，而「生口」則令原本作為獨立安全殼的防火樓梯被濃煙和熱力攻破——專家測試顯示，「生口」一旦以木板遮蓋，樓梯內部溫度可達1061度，濃煙在數分鐘內便會湧入樓梯，遠超居民疏散和消防員搜救的速度。

第二環，工程期間消防系統的管控機制失靈。按照現行規則，火警偵測警報、自動灑水系統、喉轆等消防設備，如果因為維修工程需要暫停，必須向消防處申請，同時要有替代的防火、監察安排，而且只容許短暫停用。報告指出，今次個案當中，相關消防裝置停用持續很長時間，申請、監察、覆檢的流程沒有跟上，等於居民身邊的警報和滅火防線，在一段長時間內處於休眠狀態。這一點，亦是委員會對消防處監管安排提出批評的重點。

第三環，居民投訴管道，未能轉化為執法行動。早在火警之前，已有居民多次就工地內吸煙、棚架雜物堆放、施工安全等問題投訴。這正是監管體系設計時預設的「民間警示渠道」。但委員會觀察到，投訴在不同部門之間轉介時，存在權責切割、跟進節奏緩慢、優先次序偏低的問題；投訴接收之後，沒有觸發高風險突擊巡查，警示訊號被持續淡化。

誠信模式基礎潰爛

第四環，也是最核心的制度底色：整套大型維修監管架構，建立在「註冊專業人士把關」的誠信模式之上。屋宇署、獨立審查組（ICU）的審查，長期以文件審核為主，現場巡查屬抽查性質，資源配置上亦難以做到全過程、高密度實地監察。制度假設承建商、認可人士、註冊結構工程師會如實提交資料、遵守規例；監管機構的角色，是抽樣核查、處理違規舉報。委員會的關鍵判斷就在這裏：當參與工程的商業持份者選擇聯合造假、串謀隱瞞，這個以誠信為基礎的體系，防線會快速崩塌。

報告並不是指所有前線公務員、所有建築專業人士失職。委員會清楚區分「個別人員的疏忽」和「制度設計的先天局限」。就算前線人員依足現有指引做事，舊機制本身，就缺乏足夠能力去偵查有預謀、有組織的造假。

二 監管者的盲點 獨立審查組定位矛盾

報告重點檢視四個核心部門：獨立審查組、屋宇署、消防處、勞工處，各自的職能缺口，並不是簡單的「做得不夠」，很多是長期職權、資源、定位拉扯下積累出來的問題。

獨立審查組（ICU）是討論的焦點。ICU透過屋宇署授權，代表建築事務監督規管已出售資助房屋的維修工程，名義上承擔獨立核查的角色。但委員會發現，它在實際運作中出現定位錯位：過度依賴承建商和認可人士提交的文件，主動突擊巡查不足；部分巡查更會提前通知工程方，令承建商有機會臨時整理工地、掩蓋違規情況。

工程實地監督近乎空白

屋宇署負責審批圖則、監督樓宇結構和工程遵從建築物條例。但屋宇署同時要處理全港數以萬計舊樓、大量小型工程、強制驗樓計劃等，制度設計上以文件審核和事後抽查為主，施工期間的實地監督近乎空白。現行法例下，責任優先落在認可人士、註冊工程師身上，監管部門是事後抽查角色。

消防處的職責，聚焦消防裝置、走火通道、工地防火風險。委員會指出漏洞，集中在「工程期間消防設備暫停」這機制：關閉通知書屬申報制而非審批制，承辦商提交通知即可關閉消防裝置，毋須事先獲批准；消防處接獲通知後進行的實地風險評估，往往只檢查替代滅火筒是否足夠，從未進入泵房核實刀掣狀況，亦未獨立評估關閉是否確有必要。此外，消防處在火災前曾26次到宏福苑視察，卻從未巡查樓梯間，因而完全沒有發現「生口」這類明顯的火警危險；面對居民關於吸煙、發泡膠板、逃生通道阻塞的投訴，亦多次以「不屬職權範圍」為由拒絕跟進或轉介。

多頭監管 沒有總控

勞工處負責工地職業安全。報告提到，工地的防火、雜物管理，同時屬於職安範疇，但不同部門的巡查標準、記錄系統、執法優先項目各自獨立，沒有一個單一平台整合同一個工地的所有風險紀錄。

換言之，同一個維修工地，同時有屋宇署、消防處、勞工處、ICU四個部門涉入，但數據不互通、觸發機制各自獨立，形成「多頭監管，但沒有總控」的局面。風險可以在不同部門的縫隙之間累積。

此外，委員會將圍標視為整個風險鏈的上游。當一個大型維修項目，由一小撮承建商串謀壟斷標價、控制法團的顧問，甚至威嚇持不同意見的業主，整個招標、揀選承建商、監工、驗收的環節，都會被扭曲。偷減安全用料、違規施工，很多時候不是單一承建商的個別貪圖，而是這個封閉生態之下的常見結果。

這也是很多舊樓法團長期面對的困境：業主立案法團委員大多是義務居民，沒有建築、法律專業知識，面對專業承建商、顧問，處於嚴重資訊不對稱。法團是業主的代表，但很多時候缺乏能力去審視標書、監督工地、驗收工程。

三 120項建議 三個層次的體系重構

報告提出120項建議，數字龐雜，實際上可以歸納成三個層次：即時風險管控、監管機制重組、生態與制度架構改革，由淺入深，每一個層次的難度都遞增。

即時收緊防火規則

第一層：即時收緊施工防火規則，堵上最直接的火警漏洞。這一類建議執行門檻最低，可以較快落地，包括：禁止在光井附近及窗戶使用可燃臨時物料；嚴格規管樓梯開洞、防火分隔改動；多幢式屋苑分階段進行外牆維修；增加工地突擊、無預警巡查，提高違規罰則等。這部分，是針對今次事故最直接的技術漏洞，目標是先防止同類火警風險短期內再發生。

第二層：改造以「文件審批」為核心的監管模式，重構ICU、專業人士的問責。這是委員會報告最具顛覆性的部分。建議方向包括：改變ICU的運作模式，停止巡查前預先通知，增加不定時突擊巡查，並由屋宇署按諒解備忘錄定期審查ICU的工作；在《建築物條例》下引入一項直接刑事罪行，針對使用或批准使用不合標準臨時保護物料的行為；建築事務監督在突擊審查中發現問題物料時，可發出停工令，並按新罪行展開刑事程序。

這一層改革，難度在於資源。無論是增加巡查人手、建立中央數據平台、重組ICU的權力架構，都牽涉公務員編制、預算、內部流程改動，並不是單靠發出指引就能完成。

刑事民事雙軌執法

第三層：根治圍標生態、支援小業主，以及長遠架構重組。政府建議立法將樓宇維修圍標刑事化，修訂《競爭條例》，並將新罪行納入《有組織及嚴重罪行條例》及《廉政公署條例》的指定罪行，採用刑事民事雙軌執法；同時要求執法機構持續投放資源打擊三合會滲透樓宇維修業。設立由財政司司長法團全資擁有的非法定樓宇維修支援及服務局，以收費模式代辦招標、評標及施工監管；建立標準招標模板、獨立顧問名冊，讓缺乏知識的法團，可以低成本獲得中立專業意見，縮窄資訊落差。

這一層，是最宏大、也最耗時的改革。立法需要經過長時間諮詢、法案審議；新的局級架構，要處理職權劃分、部門權力重新分配；打擊圍標，牽涉大量調查、證據蒐集，而圍標行為本身手法隱蔽，舉證難度一向很高。

委員會同時提醒一個容易被忽略的平衡點：任何監管加強，都不可以無限壓縮小業主的權利，或者令維修成本、行政門檻大幅上升，令很多老化舊樓因為流程繁瑣、費用更高，遲遲無法開展必要維修，反而積累另一種樓宇安全風險。這是改革之中細微的權衡。

四 落地配套 改革最大的考驗

公眾很容易有一種期待：報告一出、建議公布，制度漏洞就會自動修補。但從樓宇監管過往的改革經驗來看，有幾個結構性難題，是後續報道持續跟進的重點。

工作激增 資源與人手吃緊

第一，資源與人手的約束。全港有數以萬計樓齡超過三十年的舊樓，維修工程源源不斷。如果新制度要求更高頻率的突擊巡查、中央數據系統、專責調查團隊，是否有持續的財政、人手配套？短期增撥資源容易，長期恆常化，是更大挑戰。

第二，法定權力的分配。新的公營房屋樓宇管制組、新的維修支援局，究竟有多大權力？管制組在發現重大安全風險時，可否要求建築事務監督啟動停工或檢控？維修支援局在發現圍標跡象時，是只能轉介執法機構，還是可以暫停招標程序？權力太小，改革流於形式；權力過大，又會牽涉業主、承建商的程序公義問題。

第三，專業團隊的承載力。一旦註冊專業人士的問責大幅提高，會否出現專業人士不願意承接舊樓維修項目，令法團更難找到合適顧問？這是建築界內部已經提出的憂慮。

地區層面執行 法團角色吃重

第四，地區層面的執行。就算頂層制度改好，最終仍然要落到法團、區議會、地區服務團體。大量舊樓沒有穩定的法團，或者法團委員流動大、無人願意承擔責任。單靠政府部門，難以滲透到每一幢舊樓。

委員會報告本身，其實沒有給出一條簡單、完美的解藥。它的價值，是把過去很多藏在業界灰色地帶、部門縫隙裏的風險，清晰攤在陽光下：一套依靠誠信的監管，在面對有組織的違規時，天生脆弱。

結語 全港舊樓的共同課題

宏福苑不是孤立的意外，它把本港高密度城市、舊樓維修、法團管治、跨部門監管、圍標生態等所有長年隱藏的風險，一次性暴露出來。報告的價值，不在於只給一個答案「邊個錯」，而在於指出：一套本來設計用來保護市民的監管體系，在遇上業界造假、串謀、利益壟斷時，防線會出現系統性崩潰。對全港數以萬計仍然進行緊急維修、即將展開維修的舊樓居民來說，這份報告真正的意義，是推動一套新的機制，讓維修工程不再是一場充滿資訊不對稱、隱藏安全陷阱的賭博。統性崩潰。對全港數以萬計仍然進行緊急維修、即將展開維修的舊樓居民來說，這份報告真正的意義，是推動一套新的機制，讓維修工程不再是一場充滿資訊不對稱、隱藏安全陷阱的賭博。