圖：房地產稅的實際推行應從增量房起步，逐步向存量房覆蓋

　　2018年政府工作報告寫入「穩妥推進房地產稅立法工作」，標誌着房地產稅的出台將越來越近。筆者認為，中國房地產稅的推出，要解決的是三個問題：一是明確時間表，決策層不應含糊，以此為市場與居民的選擇提供穩定的預期；二是根據中國特殊的國情明確房地產稅的功能定位，功能定位將決定稅制的基本設計；三是稅制具體設計。/中國社會科學院財經戰略研究院研究員 汪德華

房地產稅費體系的不公平性是房價成為社會問題的根源

　　當前，中國除重慶、上海兩地試點外，其他地區並未針對居民房產開徵房地產稅，但是居民購買住房的房價中實際上承擔了多種稅費。其中最為重要的，當屬土地出讓金。與其他國家保有環節按年徵收居民房地產稅不同，中國房地產稅費體系的典型特點是，購房者在購房時一次性繳納，保有環節不再繳納稅費。

　　我們認為，中國當前房地產稅費體系的主要問題是不公平性。房價中包含的土地出讓金越來越高，收入較低人群受資金約束購房時間推遲，意味着其購房時承擔的絕對和相對稅負都越來越重；收入較高人群較早買房意味着稅負較輕。更嚴重的是，高收入人群甚至可能通過投機性或投資性購買房產獲取額外收益。新世紀以來，城市房價已翻了幾番，投機或投資需求「功不可沒」。投機或投資需求與房價上漲形成正回饋，促使部分剛性需求也提前消費。這進一步使房價和地價快速上漲，從而使先後購房人所負擔的土地出讓金不公平。正是中國房地產稅費體系的不公平性問題存在以及由此帶來的房地產市場投機、投資之風盛行，導致是否以及如何開徵居民房地產稅成為當前公共政策討論的焦點話題。

　　當前房地產稅的首要功能是調節房地產市場

　　現在房價居高不下，超出許多人的購買能力，很多人支持房地產稅，就是寄希望其能降低房價。學界對房地產稅的討論，多將其定位在調節貧富差距等功能上。

　　筆者認為，當前中國開徵居民房地產稅的首要功能應是調節房地產市場。如希望房地產稅成為地方稅體系的主體稅種、充分發揮調節貧富差距等功能，就目前條件，恐怕難一步到位，需要經過較長時期的過渡才有可能成為現實。

　　首先，中國的土地出讓金制度實質上是一次性提前從居民房價中獲取財政性資金。這表明，存量房產已經一次性繳納了資本化的房地產稅。如再次開徵居民房地產稅並將其覆蓋所有存量房產，存在重複徵稅問題，社會反彈壓力將很大。成倍增加的稅收徵管難度，可能使房地產稅無法有效實施。

　　其次，雖然當前中國房地產稅費體系最大的問題是不公平性。但寄希望於一攬子改革消除這種稅費體系的不公平性難度很大，且將製造新的不公正性。所謂不公正，主要是對存量房的所有人而言，其購房費用中已包含了高額土地出讓金，且購房時隱含的契約是其已支付所有稅費，如簡單化地再將居民房地產稅覆蓋存量房，則是侵犯隱含契約。

　　第三，如將房地產稅覆蓋所有住房，自然要求取消當前的一次性徵收資本化房地產稅的土地出讓制度，而這將帶來一系列的麻煩。

　　基於這些現實的困難，當前中國並不具備開徵全面覆蓋所有住房的房地產稅的基礎條件。中國擬議中的居民房地產稅，只能定位於充分利用其槓桿作用，進而發揮其有效調節房地產市場，抑制房地產市場投機投資行為的功能。

　　為實現這一功能，需要漸進推行免徵一定面積的保有環節差異化房地產稅。房價主要受市場需求影響。從經濟增長較快、城市化進程尚處中期的國情來看，房價長期內上漲有其合理性。房地產稅的作用在於，通過打擊抑制投機及不合理的住房需求，達到抑制房價非理性上漲的目的。

　　實施保有環節差異化房地產稅，自然要求取消時下以限購為主體的行政性調控手段。兩者的不同在於，差異化房地產稅是經濟性調節政策，允許高收入居民改善其居住條件，但要求其承擔更高的經濟代價。

　　我們提出保障所有人群「可支付的、合理適宜的居住空間」這一住房保障政策，住房保障不能簡單理解為保障性住房。保障性住房只能滿足低收入或中低收入人群的基本居住需求，其他人群應主要依靠從市場購房滿足合理居住需要。若缺乏有效稅收調節手段，在中國房價長期上漲的預期和收入分配不均等趨勢日益嚴峻背景下，投機或者投資需求所佔比重可能過大，房價脫離普通居民的購買能力，將加大政府在保障性住房建設管理領域的壓力。

　　免徵人均40平方米並非要求一刀切

　　設計中國未來的居民房地產稅稅制，需要充分借鑒已試點一年有餘的上海、重慶經驗。兩市的居民房地產稅方案，都側重於發揮調節房地產市場的功能。兩者的主要差別在於：重慶強調了高檔房概念，而上海強調居住空間；重慶的稅率高於上海。

　　社會對重慶、上海的房地產稅試點效果褒貶不一，主要因為視角的差異。我們認為，中國應推行類似於面向所有類型住房、扣除部分免徵面積的上海模式的差異化房地產稅，同時維持現行的土地出讓制度。我們建議，未來全國漸進推廣的居民房地產稅，其稅制基本要素與發達國家的房地產稅相似，但要對家庭正常自住需求的住房面積免徵房地產稅，僅對合併計算超出面積部分，按評估價乘以稅率徵收。家庭正常自住需求面積初步可定為人均標準40平米。人均標準40平米，並非一刀切，具體稅制設計應根據不同類型家庭情況，如單身、兩口之家（尤其是退休老人）等，以家庭類型系數調整予以增加免徵面積。針對同一城市不同區域房價差異較大的情況，可以考慮確定基準區域的免徵面積，通過價格系數予以區別對待。不同城市住房緊張程度不同，則可通過基準區域的選擇調整平均正常自住面積。房地產稅應設定為市縣級地方稅，中央政府在決定稅制基本框架的基礎上，授予地方政府一定的稅制調整許可權，以適應不同地區的實際情況，抑制投機住房需求。稅率設定可由中央做原則規定，應不低於1%，甚至可以採取累進稅制。

　　房地產稅的實際推行應從增量房起步，逐步向存量房覆蓋。這才能有效回應社會對於炒房問題的關注，擠出現有大量空置商品房，抑制房價上漲，同時不增加住房市場剛性需求的持有成本。

　　建議僅免徵人均標準40平米，一是要保證對房地產市場投機行為足夠的打擊力度；二是展望未來。隨着新型城市化戰略的實施，需要給幾億農業轉移人口提供基本的居住空間，城市土地資源緊缺的壓力進一步增加。從長遠看，人均40平米是中國較為合理、寬裕的居住空間水準。在土地空間有限的國情下，如果人人都希望佔有過大面積，其結果必然是房價的加速上漲。缺乏保有環節稅費調節手段，或者調節力度不夠，房價的更多上漲實質上是對免徵面積之下購房者的一種隱性稅收。因此從整體上看，不能認為不開徵房地產稅，或者免徵面積更高就是降低稅負，差別只在於是隱性稅收還是顯性稅收，誰來承擔稅收。