近來，香港社會圍繞「宣誓風波」問題，引發出香港政治體制是否是「行政主導」的爭議。

　　香港政治體制到底呈現何種特徵？這是一個爭論已久的問題。這不僅涉及行政與立法的關係，更涉及到中央對香港的政治主導權問題。要說明清楚，是需要考察基本法的立法原意和基本法對於行政、立法兩個權力主體的權力配置的。

　　「三權分立」並非立法原意

　　鄧小平於1987年會見香港基本法草委時說：「香港的制度不能完全西化，不能照搬西方的一套……現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。」

　　作為「一國兩制」政策的提出者，鄧小平明確反對搞「三權分立」的言論是十分清晰的。所以我們在探討基本法的立法原意時，在香港政治體制設計問題上，是完全可以將「三權分立」排除出立法原意的。

　　香港有人馬上會說，基本法中寫明了「行政主導」這個詞嗎？的確沒有。那筆者也反問一下，基本法中有「三權分立」這個詞嗎？當然也沒有。基本法作為一個憲制性法律，是否載有這樣的體質特徵的描述並不重要，重要的是基本法是怎樣對政治體制中三種權力主體所作出權力配置的規定，對這三大權力主體之間關係的描述性規定，以及基本法的制度規定中如何保障體制得以順利運行。

　　一般認為，1990年3月28日第七屆全國人大第三次會議上，基本法起草委員會主任委員姬鵬飛《關於中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）及其有關文件的說明》是解讀基本法立法原意的最權威性文件。從這份文件中關於行政與立法的關係的論述看，的確說明了兩者「之間的關係應該是既相互制衡又相互配合」，但同時也特別強調「為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時要受到制約」。乍看起來，姬鵬飛的這種解釋似乎給人們以一種矛盾的印象。一方面他強調「行政長官要有實權」，但另一方面又強調「要受到制約」。在筆者看來，這是在香港發展民主政治原則前提下，凸顯行政長官權力地位的一種做法。

　　只要我們看看基本法對行政長官權力的傾斜性配置，就知道姬鵬飛當年所講的「行政長官要有實權」的用意。只要看看基本法中為了凸顯行政長官權力而不惜限制議員立法提案權的規定，以及政府立法在立法過程中的優先性，就不難看出基本法要實現行政主導的明確意圖。

　　香港政治體制的行政主導特徵，還可以從特首和行政長官職位的重疊性看出。基本法對於特首職權是沒有做出另外權力配置規定的，而是將其權力落實在行政長官的職位上。但基本法用了兩個條款重複說明了行政長官是香港特別行政區的首長，這確實是一種特別的安排，而行政長官作為特首承擔着對中央和香港特別行政區負責的雙重責任。這難道還不能說明行政長官的特殊憲制地位？

　　特首法定地位權力突出

　　有人可能要說，「三權分立」體制下也會出現「行政主導」，此話不假。在三權分立的政體形式下，權力結構設計者的初衷，是以達至三種權力主體的大致平衡為目標，不能容忍三種權力主體中任何一方的權力過分突出。但即使如此，仍然存在着行政權力相對突出的情況。請注意，對於這種情況，筆者稱之為「行政主導現象」。香港的政治體制設計則不同，其原意就是要突出行政長官的地位和權力，由於這是一種制度安排，筆者稱之為「行政主導體制」。之所以做出這種體制安排，既有香港回歸後的社會運行效率問題的考慮，也有對香港未來政制發展問題的考量。但最為重要的一點是，在實現「港人治港」、高度自治同時，行政長官必須承擔其落實中央對於香港政治的主導作用，而基本法是具有這一政治機制的。中央對於香港特區行政長官和高級官員的實質任命權，就是這一政治機制的法律保障。

　　既然如此，一定會有人問，為什麼現實的政府主導不起來？這一問題恰好說明了中央的開明和包容所在。香港回歸後，其社會的自由特性沒有改變，這是不是事實？香港回歸後，民主政治有了進一步發展，這是不是事實？在自由特性繼續保留，民主政治有了明顯發展的情況下，行政權力是不可能專斷起來的。香港回歸近20年來，基本法所規定的行政立法關係既相互制衡，又相互配合，在現實中的表現是制衡有餘，而配合不足。這的確與上述提到的兩個因素相關，但否定行政主導特徵從政治上和法律上是講不過去的。

　　深圳大學港澳基本法研究中心教授，副主任